A Responsabilidade
Fiscal foi criada para garantir a transparência, o controle e a
responsabilidade na gestão das finanças públicas.
Uma breve introdução
A Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma legislação brasileira criada para garantir
a transparência, o controle e a responsabilidade na gestão das finanças
públicas. Ela foi instituída pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000. Seu principal objetivo é impor normas de finanças públicas voltadas para
a responsabilidade na gestão fiscal, assegurando a estabilidade econômica do
país.
Abaixo estão alguns dos
pontos chave sobre a LRF:
Controle dos Gastos Públicos
A LRF estabelece
limites para os gastos com pessoal, tanto no âmbito da União quanto dos estados
e municípios. Esses limites ajudam a evitar que os gastos com salários e
benefícios se tornem insustentáveis.
O Equilíbrio Orçamentário
A lei exige que os
governantes elaborem orçamentos equilibrados, onde as receitas estimadas sejam
suficientes para cobrir as despesas previstas. Isso impede a criação de
déficits orçamentários sem justificativa adequada.
A Transparência
A LRF exige a
divulgação de informações detalhadas sobre as contas públicas. Isso inclui a
publicação de relatórios fiscais, permitindo que a sociedade e os órgãos de
controle acompanhem a execução orçamentária e financeira.
A Responsabilidade na Arrecadação e Despesa
A lei impõe sanções
para gestores que não cumprirem suas determinações, como a perda do cargo
público, inelegibilidade e outras penalidades administrativas
A Gestão da Dívida Pública
A LRF estabelece
limites para a dívida pública dos entes federativos, buscando evitar o
endividamento excessivo e garantir a capacidade de pagamento.
O Planejamento
A lei reforça a
importância do planejamento na gestão fiscal, exigindo a elaboração de planos
plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais que
respeitem os princípios de responsabilidade fiscal.
A LRF é um marco na
administração pública brasileira, promovendo uma gestão mais responsável e
sustentável das finanças públicas, contribuindo para a estabilidade econômica
do país e para a confiança dos cidadãos e investidores nas políticas
governamentais.
1 - Objetivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF
A
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possui diversos objetivos que visam
melhorar a gestão fiscal e promover a transparência e a responsabilidade no uso
dos recursos públicos. Aqui estão os principais objetivos da LRF:
Estabilidade das Finanças Públicas:
- Garantir que a administração pública
mantenha suas contas equilibradas, evitando déficits excessivos que possam
comprometer a saúde financeira do país.
Controle e Transparência:
- Promover a transparência
na gestão fiscal através da divulgação de informações detalhadas sobre
receitas, despesas e dívidas públicas.
- Estabelecer
mecanismos de controle social, permitindo que a sociedade acompanhe e fiscalize
a execução orçamentária e financeira.
Planejamento e Previsibilidade:
- Incentivar o
planejamento fiscal e orçamentário, obrigando a elaboração de planos
plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais.
- Garantir que as
previsões de receita e despesa sejam realistas e compatíveis com a capacidade
financeira do ente público.
Responsabilidade na Gestão Fiscal:
- Estabelecer limites
para despesas com pessoal e endividamento público, evitando o comprometimento
excessivo dos recursos financeiros.
- Assegurar que os
gestores públicos adotem práticas responsáveis na arrecadação e aplicação dos
recursos, evitando gastos desnecessários ou ineficientes.
Disciplina Fiscal:
- Impor limites para
a criação de novas despesas e para a renúncia de receitas, evitando que novos
compromissos sejam assumidos sem a correspondente fonte de recursos.
- Exigir a
compensação de renúncias de receitas (desonerações fiscais) e a criação de
despesas obrigatórias de caráter continuado, de modo a preservar o equilíbrio
fiscal.
Responsabilização dos Gestores Públicos:
- Estabelecer sanções
para os gestores que descumprirem as normas estabelecidas pela LRF, incluindo
penalidades administrativas e jurídicas.
- Assegurar que os
responsáveis pela gestão pública adotem uma postura ética e comprometida com a boa
governança fiscal.
Sustentabilidade da Dívida Pública:
- Definir limites
para o endividamento dos entes federativos, garantindo que a dívida pública
seja mantida em níveis sustentáveis e compatíveis com a capacidade de
pagamento.
Esses objetivos visam
promover uma gestão pública mais eficiente, transparente e responsável,
contribuindo para a estabilidade econômica do país e para a confiança dos
cidadãos e investidores nas políticas fiscais adotadas pelos governos federal,
estaduais e municipais.
2 - Abrangência Institucional
A Lei Complementar nº
101, de 2000, alcança todos os Entes da Federação: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, seus Poderes, fundos e entidades da Administração Indireta:
Autarquias, Fundações e Empresas
Estatais, destas excluídas as empresas estatais que não dependem do Tesouro
Central para realizar suas operações.
Mesmo não dependentes
do Erário Central, Autarquias e Fundações instituídas ou mantidas pelo Poder
Público (Direito Público ou Privado) estão,
todas elas, sujeitas aos limites e condições estabelecidos pela LRF.
Ante esse Regime
Fiscal, submetem-se também os Consórcios Públicos, tanto aqueles anteriormente
instituídos, quanto os regulados pela Lei Federal nº 11.107/2005 e pelo Decreto
nº 6.017/2007.
Livre da LRF está,
por exemplo, uma empresa estatal que arrecada, ela mesma, o suficiente para seu
próprio custeio e não tenha recebido, no exercício anterior, recursos
financeiros de seu controlador para pagamento de despesas, ainda que, para
tanto, venda mercadorias e serviços ao Ente Central (Prefeitura Municipal ou Administração Direta do Estado).
Muito embora
escriturem segundo a Contabilidade Comercial (Lei Federal nº 6.404, de 1976), as Estatais
Dependentes e as Fundações Governamentais de Direito Privado, todas elas, devem produzir, em separado,
demonstrativos segundo a
Contabilidade Pública (Lei Federal
nº 4.320/1964); isso, para viabilizar a consolidação
orçamentária, financeira e patrimonial de todas as entidades do mesmo nível de
governo.
Ainda estão
submetidos à Lei Fiscal os Órgãos que se seguem, além daqueles correspondentes
na União.
2.1 - Nível Estadual
-
Poder Executivo: a
Administração Direta,
Indireta e
Fundacionais do Estado;
- Poder Legislativo: a Assembleia Legislativa e o Tribunal
de Contas;
- Poder Judiciário: O Tribunal de Justiça e outros, quando houver; o Ministério
Público.
2.2 - Nível Municipal
- Poder Executivo: a Prefeitura do município;
- Poder Legislativo:
a Câmara dos Vereadores e o Tribunal de Contas do município, quando houver.
3 Planejamento.
Peça básica da Lei de Responsabilidade Fiscal
Planejar é preciso. Eis aqui exigência
básica da Lei Fiscal.
O município
não mais poderá apresentar Planos Orçamentários feitos, apenas, para cumprir a forma da
lei.
Planos sem compromisso com a realidade, copiados, singelamente, de modelos disponíveis no mercado.
Não planejar
significa gastar o dinheiro público
em prioridades imediatistas, de conveniência, que vão
surgindo à frente.
Quantos empréstimos,
onerosos, precisaram ser feitos por falta de planejamento? Quanta Dívida de
Curto Prazo foi acumulada por super estimativa das receitas e despesas do
orçamento? Quantas obras foram iniciadas à custa da paralisação de outras? Quantas ações, realizadas
emergencialmente e a alto custo, poderiam
ter sido antes previstas? Quantos
servidores foram admitidos em setores que nada tinham a ver com as
reais prioridades da Administração?
Nada mais exemplar
dessa negligência do que Planos Plurianuais e Lei de Diretrizes Orçamentárias
sem nenhuma quantificação física e financeira, apresentando somente intenções
genéricas; quase sempre improváveis.
A par dessas
ocorrências, os Tribunais de Contas na análise das Contas Anuais tem
reiteradamente recomendado aos seus jurisdicionados que utilizem indicadores
que possibilitem o acompanhamento em relação ao que foi planejado
e apliquem, em tempo, as
medidas corretivas necessárias.
Não é demais
lembrar que o § 1º do artigo
1º da LRF exige ação planejada e transparente, requisito da responsabilidade na
Gestão Fiscal.
Além disso, o pleno
exercício das competências legislativas envolve a fiscalização dos atos do
Executivo e a avaliação da eficiência e dos resultados das políticas públicas
implementadas de acordo com programas e ações delineados nas peças de
planejamento.
Neste diapasão, a eficácia e efetividade apenas
possuem condições de ser
suficientemente mensuradas a partir
da definição objetiva de indicadores e metas físicas que
permitam a elaboração de um diagnóstico entre o que foi planejado e pretendido
pela Administração e o resultado efetivamente alcançado após determinado
período. Desta forma, destaca-se a grande relevância da matéria para que o
Legislativo, naquilo que a ele compete durante a apreciação e deliberação dos
projetos de lei que tratem do PPA e da LDO, exerça rigorosa verificação quanto
à existência de indicadores e metas físicas por programa e ações de governo.
A carência de planejamento
orçamentário era justificada pela não edição da Lei Complementar que definiria
os contornos básicos dos três instrumentos que integram o processo orçamentário
nacional: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de
Orçamento Anual (art. 165, § 9º, CF).
Agora, a Lei
Complementar 101/2000 disciplina certos conteúdos das Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, ambas de iniciativa
privativa do Poder Executivo.
Na elaboração dos instrumentos orçamentários, recomenda-se:
- Plano Plurianual (PPA) e
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) devem estabelecer, por programa de
governo, custos estimados e metas
físicas.
- Os programas
governamentais devem ser mais bem previstos, evitando- se elevada modificação
do orçamento, quer mediante créditos adicionais ou por meio de transposições,
transferências e remanejamentos.
- Salutar que seja
moderada, próxima à inflação do ano seguinte, a margem orçamentária para
abertura, por Decreto, de créditos suplementares (art. 165, § 8º da CF).
- A Lei de Diretrizes
Orçamentárias deve estar municiada dos anexos de metas e riscos fiscais (art. 4º, § 1º a 3º da Lei de
Responsabilidade Fiscal).
- A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve evidenciar
critérios objetivos para limitação de empenho, caso haja queda na receita
estimada (art. 4º, I, “b” da LRF).
- A Lei de Diretrizes
Orçamentárias precisa enunciar objetivas condições para subvencionar entidades
do Terceiro Setor (art. 4º, I, “f” da
LRF).
- A Lei Orçamentária
Anual deve abranger todas as Entidades Públicas do município, atendendo ao
Princípio Orçamentário da Unidade (art.
165, § 5º, I da CF).
- Oriundos da
participação popular (art. 48, LRF), as
obras e outros projetos devem se individualizar, na Lei Orçamentária Anual, em
específicas cate gorias programáticas.
- A transposição,
transferência e remanejamento devem estar precedidos de autorizações
legislativas (art. 167, VI da CF), exceto
no caso previsto no § 5º do referido dispositivo legal, introduzido pela EC nº
85/2015.
- A Lei Orçamentária
Anual precisa detalhar-se até o nível do elemento de despesa (art. 15 da Lei Federal nº 4.320/1964).
Em razão da Emenda
Constitucional nº 109/2021, referente ao pagamento de precatórios judiciais, a
proposta orçamentária deverá conter, no caso do Regime Especial, dotação em
Sentenças Judiciais para que até 2029 seja quitado
o passivo judicial que lhe toca. No caso do Regime Ordinário, vigora o artigo
100 da Constituição Federal, de tal modo que deverão ser previstas dotações
orçamentárias para quitar os precatórios chegados até 02 de abril último, data estabelecida
no artigo 100, § 5º, da CF,
por meio da EC nº 114/2021.
Cabe destacar
a inovação introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, impondo uma nova cultura na
elaboração das Peças de Planejamento, ao estabelecer no parágrafo único do
artigo 48 a sua transparência, assegurando a participação popular nas
definições
das prioridades
estabelecidas para a Administração, por meio de audiências públicas nas fases
diferenciadas de “elaboração” e de “aprovação” das propostas orçamentárias.
Cabe, assim, recomendação ao Legislativo para que
atenda, em sua plenitude, o disposto no artigo 48, parágrafo único, I, da Lei
de Responsabilidade Fiscal, designando datas e horários que permitam o
comparecimento do maior número possível de pessoas nas mencionadas audiências.
Com relação à
mensagem de envio da proposta à Câmara Municipal, a mesma deverá no seu bojo
expor de forma circunstanciada a situação econômico-financeira da
Administração, demonstrando o nível de endividamento do município, apresentando
a sua Dívida Flutuante e Fundada, a situação de Restos a Pagar e outros
compromissos financeiros frente a sua capacidade de liquidez; a justificação da
política econômico-financeira do Governo e justificação da receita e despesa
para o período plurianual, particularmente no tocante ao orçamento de capital,
conforme dispõe o inciso I do art. 22 da Lei Federal nº 4320/1964.
De concreto, passados
mais de 20 anos da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, além dos núcleos
centrais compostos pelos limites e condições relativos às despesas fiscais e do
endividamento, houve inegável incremento quanto à exigência do aperfeiçoamento
dos institutos de transparência e de uma melhor técnica para a elaboração das
peças de planejamento.
Sinalizando esta diretriz, o Tribunal de Contas lançou em 2015 o “Índice de Efetividade da Gestão
Municipal–IEGM”, composto pelos Índices de Educação, Saúde, Planejamento,
Gestão Fiscal, Meio Ambiente, Cidades Protegidas e Governança da Tecnologia da
Informação e avaliadas sob cinco faixas de classificação, definidas a partir
das notas alcançadas nos sete índices setoriais: altamente efetiva (A); muito efetiva (B+), efetiva (B), em fase de
adequação (C+) e baixo nível de adequação (C).
O índice de
planejamento atingiu em 2020, na média geral, a nota C+ (em fase de adequação), a segunda mais baixa, revelando
estatisticamente os achados e recomendações verificados nos
exames das contas anuais das entidades municipais, que vão desde as constantes
desconfigurações do orçamento decorrentes das expressivas alterações por meio
de créditos adicionais, muitas vezes originárias da falta de preparo dos
responsáveis pela sua elaboração,
pela ineficiência do processo de comunicação e discussão interna da proposta
orçamentária, pela falta de atuação e fiscalização da Câmara Municipal nas
fases de elaboração e aprovação ou mesmo pela ineficiência das audiências
públicas.
Das Considerações
Finais no Anuário 2021 do IEG-M, abrangendo o período de 2014 a 2020, convém
destacar o seguinte sobre planejamento:
“O resultado do planejamento nos municípios merece
uma atenção especial. Houve uma queda considerável na média do i-Plan de 2016 para
2017, alterando a faixa de resultado de C+ – Em fase de adequação – para a
faixa C – Baixo nível de adequação. Apesar de
uma pequena recuperação no exercício de 2019,
o patamar médio dos municípios paulistas continua abaixo do adequado. O
número de municípios na menor classificação do IEG-M é de 336 nesta última
edição. A classificação de 52% dos municípios na faixa C reflete o pouco
interesse da administração pública nesta etapa da gestão, contrariando o método
PDCA, reconhecido mundialmente como uma ferramenta de melhoria contínua
composta por: Planejamento, Execução, Verificação e Atuação.”
Trata-se, portanto,
de desafios que deverão ser superados mediante o aperfeiçoamento das técnicas
de planejamento, do uso de metodologia adequada, da especialização de setores
voltados ao planejamento e controle, além de servidores capacitados e com
treinamento constante, bem como incentivar a participação popular e assegurar o
processo de transparência mediante o emprego de linguagem adequada à sociedade
e de ampla utilização dos recursos tecnológicos
4 - O Plano Plurianual segundo
a Constituição do Brasil
A Constituição de
1988 introduziu significativa alteração no sistema orçamentário nacional, que
passou a ser composto de três leis, entre si integradas:
- O Plano Plurianual –
PPA, bem mais abrangente do que o então Plano
Plurianual de Investimentos;
- A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, inovação da Carta;
- A Lei Orçamentária
Anual – LOA, que deixou de ser o único instrumento legal da dinâmica
orçamentária.
Inexistindo, até o
momento, Lei Complementar que mostrará a definitiva configuração do PPA, duas
normas constitucionais indicam a essência desse plano de médio prazo. Uma delas
proíbe investimento superior
a um ano de execução, sem que tal esteja
disposto no Plano
Plurianual (art. 167, § 1º);
a outra regra revela o
conteúdo mínimo do instrumento em questão:
- Previsão, para 4
anos, das Despesas de Capital, ou seja, aquelas que aumentam o Patrimônio
Líquido, seja pelo incremento do Ativo (mais
equipamentos e obras), seja por meio da diminuição do Passivo (amortização do principal da Dívida);
- Previsão, para 4
anos, dos gastos oriundos das antes citadas Despesas de Capital. Ex.: custos de
operação de um prédio escolar, construído na vigência do mesmo PPA;
- Previsão, para 4
anos, de programas de duração continuada (Saúde,
Educação, Meio Ambiente, Assistência Social).
À época da elaboração
do Plano Plurianual, a pergunta-chave é: nos
próximos 4 anos, o que será feito para a população? Qual o plano de governo
para esse período quadrienal?
A vigência do PPA
alcança o primeiro ano do mandato do próximo administrador (art. 35, § 2º, I do ADCT).
A EC nº 105/2019
incluiu o artigo 166-A na Constituição Federal dispondo sobre a possibilidade
de alocação de recursos a Estados, Distrito Federal e Municípios, através de Emendas
Individuais Impositivas apresentadas ao Projeto de Lei Orçamentária.
A teor do seu § 5º,
pelo menos 70% das transferências especiais tratadas no inciso I do caput do referido artigo, deverão ser
aplicadas em despesas em Despesa de
Capital, excetuando-se os encargos referentes ao Serviço da Dívida, nos termos
do inciso II do § 1º do dispositivo constitucional em questão.
5 - Os
prazos e os conteúdos adicionais do Plano Plurianual conforme a Lei de
Responsabilidade Fiscal
Aprovado no Congresso
Nacional, o autógrafo da Lei Fiscal previa prazos e a inserção de anexo ao Plano Plurianual. O Presidente da
República vetou tais dispositivos, alegando que os prazos eram muito restritos
e que o Anexo de Políticas Fiscais se confundia com o Anexo de Metas Fiscais,
este da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Na Constituição
Federal, os prazos estabelecidos para a União foram os seguintes (art. 35, §2º, I):
- Até 31 de agosto do
primeiro ano do mandato presidencial: Presidente encaminha ao Congresso
Nacional.
- Até o encerramento da
sessão Legislativa: Congresso devolve para sanção do Presidente da República.
A Constituição do Estado de São Paulo, por sua vez estabeleceu data menor para envio (art.
174, § 9º, item 1):
- Até 15 de agosto
do primeiro ano do mandato
executivo: Governador
encaminha à Assembleia Legislativa.
- Até o encerramento da sessão Legislativa: Assembleia Legislativa
devolve para sanção do Governador, donde se infere que não pode o Legislativo rejeitar todo o projeto
do Executivo ou mesmo não apreciar.
Aparentemente, tais prazos dizem respeito à União e ao Estado de São Paulo. Diante do
veto imposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, que definiria tais prazos, abrem-se duas possibilidades
aos municípios: uma seria vincularem- se aos prazos previstos no art. 35, §2º,
do ADCT da Constituição da República, diante
da omissão da legislação local; outra seria disporem expressamente sobre o assunto enquanto não
determinados os prazos pela Lei Complementar a que se refere o artigo 165, § 9º, I, da Constituição Federal.
Nesse último caso, os
prazos seriam fixados na Constituição Estadual e nas Leis Orgânicas Municipais.
Cabe lembrar que na
fixação dos prazos devem ser observados parâmetros razoáveis, que permitam a
adequada formulação das leis orçamentárias numa sequência lógica e harmônica,
de tal forma que permitam a apreciação nas Casas Legislativas com prazo
razoável para a sua discussão perante os parlamentares, bem como para assegurar
a participação popular nas fases de elaboração e aprovação do anteprojeto das
respectivas peças.
6 - A Lei de Diretrizes Orçamentárias segundo a Constituição Federal
A Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) é a grande inovação no sistema orçamentário nacional,
introduzida que foi pela Carta de 1988, sendo que, no âmbito da LRF, destaca-se
como instrumento fundamental, eis que regula, todo ano, conteúdos essenciais
para o uso responsável do dinheiro público.
A Constituição revela
o que, minimamente, deve fazer-se presente nas Diretrizes Orçamentárias (art. 165, § 2º):
- Metas e prioridades para o exercício seguinte; aqui, é detalhada a parcela do PPA que se realizará no ano vindouro; esse teor, o das metas e prioridades, faz da LDO uma “ponte” entre o Plano Plurianual e a Lei de Orçamento;
- Orientações gerais
para elaboração do Orçamento-Programa. Ex.: despesas de publicidade e propaganda
comporão específica categoria programática; quais as prioridades de governo;
qual o limite de Despesa de Pessoal para Autarquias e Fundações; quais as
despesas proibidas; quanto se repassará para as Entidades do Terceiro Setor;
- Alteração na legislação
tributária: neste ponto, o Executivo sinalizará que pretende elevar a alíquota do IPTU ou corrigir
seus valores venais, assim como adequar Taxas aos respectivos custos, logicamente amparados
por leis específicas (art. 150, I
da CF);
Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais
de fomento.
Além do referido
artigo, a Constituição prescreve, em outros artigos, certos
conteúdos da LDO:
- Previsão específica quanto às mudanças na
política de Pessoal: neste caso, a Administração informará que pretende criar e
prover cargos, conceder aumento ou reajuste ao funcionalismo, reestruturar
carreiras, entre outras práticas (art.
169, § 1º).
- Identificação de
limite para o gasto legislativo, tendo em foco os parâmetros máximos contidos
no artigo 29-A da Constituição Federal (art. 51, IV e 52, XIII).
7- Os prazos e conteúdos
adicionais das Diretrizes Orçamentárias, conforme
a Lei de Responsabilidade Fiscal
ALei de Diretrizes Orçamentárias apresenta, todo ano, conteúdos
indispensáveis de responsabilidade fiscal.
Além dos sobreditos teores constitucionais, a LDO apresentará os que seguem:
- Critérios para contingenciamento (“congelamento”) de dotações quando
a evolução da receita bimensal comprometer os resultados orçamentários e financeiros pretendidos (art. 4º, I, “b”);
- Regras para avaliar a
eficiência das ações desenvolvidas, na forma de controle operacional de custos (art. 4º, I, “e”);
- Condições para ajudar
financeiramente instituições privadas. Ex.: metas operacionais de atendimento;
aplicação na atividade-fim de, ao menos, 80% da receita; regularidade fiscal da
beneficiada; atestado de bom funcionamento (art.
4º, I, “f”);
- Condições para
transferir recursos para Entes da Administração Indireta. Ex.: cumprimento de
metas por parte de Autarquias, Fundações e Estatais Dependentes, (art. 4º, I, “f”);
- Autorização para o
município auxiliar o custeio de despesas próprias do Estado e da União. Ex.:
gastos de operação do quartel da Polícia Militar, do Tiro de Guerra, do
Cartório Eleitoral, da Delegacia de Polícia, do Fórum, entre tantos outros (art. 62, I);
- Critérios para novos
projetos, após o adequado atendimento dos que estão em andamento (art. 45, caput, c.c. art. 5º, § 5º);
- Critérios para o
Poder Executivo estabelecer a Programação Financeira Mensal para todo o
município, nele incluído a Câmara (art.
8º, caput);
- Percentual da Receita
Corrente Líquida que será retido, na peça orçamentária, enquanto Reserva de
Contingência, destinada a passivos contingentes e outros riscos fiscais (art. 5º, III);
- Critérios para
contratação de horas extras quando o Poder superar o limite prudencial para
pessoal: Executivo, 51,30% da RCL; Legislativo, 5,7% da RCL (art. 22, parágrafo único, V);
- Determinação do
índice de preços para atualização monetária do
principal da Dívida Mobiliária Refinanciada (art. 5º, § 3º);
Da mesma forma que os prazos para o PPA, diante do veto presidencial ao artigo que também definiria para a LDO, restou uma lacuna
legal.
A
Constituição Federal definiu para a União o seguinte prazo (art. 35, §2º, II, ADCT):
- Até o dia 15 de abril
de cada ano: Presidente encaminha ao Congresso Nacional.
- Até o encerramento do
primeiro período da sessão Legislativa: Congresso
devolve para sanção do Presidente da República.
A Constituição do Estado de São Paulo
estabeleceu data para envio
pouco diferente (art. 174, § 9º, item 2):
- Até 30 de abril,
anualmente: Governador encaminha à Assembleia Legislativa.
- Até o encerramento da
sessão Legislativa: Assembleia Legislativa devolve para sanção do Governador,
donde se infere que não pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do Executivo
ou mesmo não apreciar.
No primeiro ano do
mandato, na hipótese de o PPA ser elaborado após a LDO, esta poderá conter
autorização legislativa para que as metas e prioridades para o primeiro ano de
vigência do PPA sejam estabelecidas na própria peça plurianual.
8 - Os Anexos adicionais das Diretrizes Orçamentárias, conforme a Lei de
Responsabilidade Fiscal
8.1 Anexo de Metas Fiscais
Esse Anexo preverá
metas para os três anos seguintes. É o triênio móvel, mais bem ilustrado com o
exemplo: Ano Atual (X), serão
antevistos resultados para (X+1), (X+2) e (X+3); já, em (X+1),
serão reprogramadas, se for o caso, as metas de (X+2) e (X+3).
E o que vem
a ser essas Metas Fiscais?
Meta Fiscal é o que
se espera arrecadar, gastar e, do confronto dessas ações, obter uma sobra para
quitar Restos a Pagar e o Serviço da Dívida Consolidada (principal, juros e demais encargos).
Enfim, o Anexo das Metas Fiscais
compreenderá:
8.1.1 -
Previsão trienal da Receita, da Despesa, e dos Resultados Primário e Nominal.
Tendo em mira que os municípios padecem da Dívida de Curto Prazo, composta, em
imensa maioria, por Restos a Pagar sem cobertura financeira, sob tal cenário,
este Tribunal de Contas solicita previsão, na LDO, de Meta de Resultado Bruto
de Execução Orçamentária, conquanto os resultados Primário e Nominal não solvam aquela
dívida de Restos a Pagar.
De acordo com o
artigo 5º, II da Lei nº 10.028, de 2000, Chefe de Poder Executivo que não
apresentar o Anexo de Metas Fiscais sofrerá multa equivalente a 30% de seus vencimentos anuais.
8.2 - Resultado
Primário e Resultado Nominal
Em vários trechos, a LRF alude a Resultado Primário e Nominal.
É bem assim, pois um
dos intuitos básicos do novo direito é restringir a despesa e, daí, criar
superávit para reduzir o saldo da Dívida.
O
Resultado Primário indica a sobra (ou a falta) de dinheiro para satisfazer
o Serviço da Dívida, notadamente da que tem longo prazo de duração, designada
Consolidada ou Fundada
Então, depois de a
Administração atender a todos os seus gastos de operação, manutenção e investimento,
os denominados primários, após isso, o valor que sobra é chamado superávit
primário, servindo para quitar juros e outras retribuições de empréstimos e
financiamentos
Para a apuração do
Resultado Primário, não deverão ser computadas as Receitas e Despesas
Intraorçamentárias.De outro lado, se
nada restou para essas despesas
financeiras, diz-se que obteve o Ente um déficit primário,
isto é, as receitas arrecadadas sequer cobriram as
despesas normais, primárias, de movimentação da máquina pública.
De sua parte, o Resultado Nominal mostra a oscilação,
quadrimestral ou anual, no Saldo da Dívida Consolidada Líquida, vale dizer, o
número utilizado no cálculo do respectivo limite fiscal (Estados: 200% da Receita Corrente Líquida; Municípios: 120% da mesma
base de cálculo. Art. 3º, Resolução nº 40/2001, do Senado Federal).
A mando da mencionada
Resolução, Saldo Líquido vem a ser a diferença entre o Saldo Bruto Devedor e as
Disponibilidades Monetárias, reduzidas estas pelos Restos a Pagar Liquidados.
8.3 - Anexo de Riscos
Fiscais
A Lei de Diretrizes
Orçamentárias agrega mais um anexo, o de Riscos Fiscais, no qual se avalia a ocorrência de pagamentos
incertos, eventuais, contingentes, que podem ameaçar o equilíbrio na execução
orçamentária.
Exemplo: descrição
dos débitos judiciais, cuja exigibilidade se concretize no exercício a que se refere a LDO, lembrando que, no caso
particular dos precatórios, o prazo de apresentação (até 2 de abril, conforme EC nº 114/2021), coincide agora com o
limite de entrega da LDO.
9 - A Lei Orçamentária Anual, segundo a Constituição Federal
Conforme a Carta de 1988, o Orçamento
Anual compreende:
O Orçamento Fiscal, onde se estimam Receitas e Despesas de toda a Administração Direta e das entidades da Administração Indireta
(art. 165,§ 5º, I);
- O Orçamento de Investimento das
estatais que não dependem do Tesouro Municipal, por fonte de
financiamento5 (art. 165, §
5º, II);
- O Orçamento de Seguridade Social, nele incluído a Saúde, a Assistência e a Previdência Social (art. 165, § 5º, III).
Importante destacar
que a inclusão de novos projetos na LOA deve observar o disposto no artigo 45,
da LRF, a teor do Comunicado SDG nº 34/2018.
A EC nº 102/2019
incluiu o § 14 ao artigo 165 da CF, facultando a inclusão de provisões de
despesas para exercícios seguintes, com especificação dos investimentos
plurianuais e daqueles em andamento.
Em relação à
aprovação da Lei Orçamentária, outras alterações foram promovidas no artigo
109, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por meio da EC nº
109/2021, com modificação de redações ou inclusão de incisos, parágrafos e
alíneas.
Em síntese, se à
época da aprovação da LOA for verificada que a proporção da Despesa Obrigatória
Primária em relação à Despesa Primária Total,
com limites definidos no artigo 107 do ADCT, for superior a 95%, até o fim do
período a que se refere a Lei Orçamentária, sem prejuízo de outras medidas, são
vedadas qualquer forma de alteração remuneratória a servidores públicos, civis
e militares, e empregados públicos, salvo se decorrente de decisão judicial
transitada em julgado ou resultante de determinação legal anterior ao início da
aplicação das medidas tratadas pelo artigo 109 do ADCT.
As vedações
alcançam admissões ou contratações de pessoal a qualquer título, ressalvadas as
situações descritas nas alíneas “a” a “d” do inciso IV do citado dispositivo
constitucional; a realização de concursos públicos (exceto reposição por vacância, cf. inciso IV); a criação ou
majoração de qualquer vantagem remuneratória (exceto em razão de decisão transitada em julgado ou por determinação
legal anterior às disposições do referenciado artigo) e o aumento de
benefícios de cunho indenizatório (exceto
nas mesmas condições descritas).
Caso as vedações
citadas no caput do artigo 109 forem
acionadas, fica também vedada a concessão de Revisão Geral e Anual (art. 37, X, CF).
Por fim, as regras do
dispositivo constitucional em questão não revogam ou suspendem o atendimento de dispositivos constitucionais e
legais que tratem de Metas Fiscais ou limites máximos de despesas.
Aplicam-se, também,
às proposições legislativas, mas não às medidas de combate à calamidade pública
nacional, cuja vigência ou efeitos não ultrapassem
a sua duração, nos casos indicados no § 5º do artigo 109 do ADCT.
9.1 - Os conteúdos
adicionais do Orçamento
Anual, segundo a Lei de Responsabilidade
Fiscal
Além do teor previsto na Constituição e na Lei Federal nº 4.320/1964, a Lei Orçamentária Anual conterá:
- Anexo atestando a
compatibilidade com as Metas Fiscais propostas na LDO, a saber, Resultados
Primário, Nominal e, também, o Bruto da Execução Orçamentária, (art. 5º, II, c.c. art. 4º, § 1º);
- Documento revelando a forma de compensar as
novas renúncias de receita e as novas despesas
obrigatórias de caráter
continuado (art. 5º, II,
c.c. art. 165, § 6º, CF);
- Provisão de Reserva
de Contingência para garantir pagamentos imprevistos, inesperados,
contingenciais (art. 5º, III, “b”).
9.2 - Orçamento
Legislativo
Trinta dias antes de
o Legislativo Municipal enviar sua proposta orçamentária, o Executivo informará àquele Poder o tamanho da Receita Prevista para o ano seguinte, inclusive da Receita Corrente
Líquida (art. 12, § 3º, LRF).
A propósito do orçamento
relacionado ao Poder Legislativo, mais precisamente quanto ao resultado de sua
execução, oportuno anotar que foram introduzidas inovações no artigo 168 da CF,
com a inclusão dos §§ 1º e 2º através da EC nº 109/2021.
O primeiro trata da
vedação de transferência a Fundo de recursos originados dos repasses
duodecimais, ao passo que o segundo introduziu norma presente em algumas Leis
Orgânicas Municipais, no sentido de que o saldo financeiro advindo dos citados
repasses deve ser restituído ao Caixa do Tesouro respectivo ao final do
período, sob pena de dedução dos valores não devolvidos das primeiras parcelas
de duodécimos do exercício subsequente.
9.3 - A Reserva de Contingência
O Presidente da
República vetou a pretensão de se imprimir caráter financeiro à Reserva da
Contingência, a qual, se assim não fosse, também supriria Restos a Pagar sem
suporte de Caixa.
Segundo o veto, o remédio
para Restos a Pagar sem cobertura financeira
é “dispositivo flagrantemente
contrário à responsabilidade fiscal,
na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades
financeiras do exercício” (in: Mensagem Presidencial 627, de 04/05/2000).
Dessa forma, a Lei
Orçamentária, no campo da Despesa, preverá Reserva de Contingência com a
finalidade de suprir Passivos Contingentes e outros Riscos Fiscais (art. 5º, III, “b” da LRF).
10 - Os prazos da Lei Orçamentária Anual, segundo Lei de Responsabilidade
Fiscal
O
Presidente da República vetou a imposição de prazos para tramitação do Orçamento Anual, sob o argumento de que
“Estados e Municípios possuem prazos
determinados, respectivamente, pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas”
(in: Mensagem Presidencial 627, de
04/05/2000).
Assim, diante de tal
lacuna, até que sobrevenha a sobredita Lei Complementar Federal, as Leis Orgânicas Municipais poderão legislar, observados
parâmetros razoáveis de tramitação, o incentivo à participação popular e à
ampla transparência, inclusive por meio dos recursos tecnológicos disponíveis,
em linguagem fácil e acessível.
Na Constituição
Federal, os prazos estabelecidos para a União foram os seguintes (art. 35, § 2º, III, ADCT):
- Até 31 de agosto antes do encerramento do exercício:
Presidente encaminha ao Congresso Nacional.
- Até o encerramento da Sessão Legislativa: Congresso devolve para sanção do Presidente da República.
A Constituição do
Estado de São Paulo, por sua vez estabeleceu data maior para envio (art. 174, §
9º, item 3):
- Até 30 de setembro de
cada ano: Governador encaminha à Assembleia Legislativa.
- Até o encerramento da sessão Legislativa: Assembleia Legislativa
delibera sobre o projeto de lei (art. 9º,
§ 4º).
10.1 - Não apresentação, não apreciação ou rejeição total da LOA
“Abaixo da Constituição, não há lei mais
importante para a Administração Pública, porque o orçamento anual é o diploma
legal que mais influencia o destino de toda a coletividade administrada.”
(BRASIL, 2009).
Não
raras vezes, o Executivo se vê diante da ausência de Orçamento aprovado para o
exercício, tendo o Administrador a necessidade e a responsabilidade em promover
o andamento da máquina pública e a continuidade
de seus serviços essenciais e vitais. O que fazer?
Embora a existência
de uma Lei Orçamentária aprovada decorra de exigência e observância aos
Princípios da Anualidade e da Precedência, disso resulta que no regime do
Orçamento Público toda despesa deve ser previamente autorizada por uma lei,
fato é que pode ocorrer situações em que não exista no primeiro dia do
exercício civil um Orçamento em vigor.
Algumas alternativas de solução têm sido utilizadas pelos Entes Federados
ao longo do tempo, tais como o uso de créditos adicionais especiais, o uso de
crédito extraordinário, a repetição do Orçamento do exercício anterior e a
execução provisória do projeto da Lei Orçamentária, autorizada na LDO.
De todas, a última,
inspirada na legislação italiana e alemã, é a que tem sido mais utilizada pela
União, desde o orçamento de 1990 e pela maioria dos Estados, ou seja, a
execução provisória do próprio projeto de Lei Orçamentária enviado pelo Poder
Executivo.
O anteprojeto votado
no Senado Federal – PLS nº 229 (aprovado
no Plenário do Senado
e remetido à Câmara em 21/06/16 – PLP 295/2016), que virá a regulamentar
o artigo 165, § 9º, da Constituição Federal, dispõe sobre a não apresentação, a
rejeição parcial e a não apreciação do Projeto de Lei Orçamentária Anual, com
soluções semelhantes às práticas ora citadas, sendo que na situação mais comum,
a falta de sanção do anteprojeto até a data de 31 de dezembro do ano anterior
àquele em que deva vigorar, será válida a proposta apresentada, enquanto não sancionada a Lei Orçamentária
para atendimento de:
- Despesas que
constituam obrigações constitucionais
ou legais do Ente, inclusive o serviço da dívida;
- Despesas Correntes, conforme definido na Lei de Diretrizes Orçamentárias; Despesas
contempladas no Orçamento de Investimento.
De toda sorte, é
recomendável que a Lei de Diretrizes Orçamentárias contenha dispositivo para
tratar situações dessa natureza, diante de eventual inexistência de um
Orçamento aprovado ou rejeitado.
11 - Execução Orçamentária
A Lei Fiscal adotou
mecanismo de aproximação dos valores orçados com o efetivo Fluxo Financeiro, permitindo, desta forma, o
acompanhamento da execução orçamentária e a avaliação bimestral das Metas
Fiscais.
Assim, o cumprimento
do disposto exige a elaboração orçamentária com Estimativas de Receitas e
Fixação de Despesas mensalmente alocadas. Os recursos legalmente vinculados à
finalidade específica serão utilizados, exclusivamente, para atender ao objeto
de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o
ingresso (artigo 8º, parágrafo único, LRF).
O acompanhamento das
Metas Fiscais, conforme estabelecido no artigo
9º, § 4º, da LRF, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro,
será feito pelo Poder Executivo, a quem compete demonstrar e avaliar o
respectivo cumprimento de cada
quadrimestre em
audiência pública na Comissão referida no § 1º do artigo 166 da Constituição ou
equivalente nas Casas Legislativas Estaduais e Municipais.
Além disso, para
preservar a observância da Ordem Cronológica de Pagamentos de Precatórios determinada no artigo 100 da Constituição Federal, a execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças
judiciais, por meio de Sistema de Contabilidade e Administração Financeira.
Não se desconsidera que a
Programação Orçamentária possa ser afetada por ocorrências imprevistas e
excepcionais, a exemplo do estabelecido no Programa Federativo de Enfrentamento
do COVID-19, com a edição da LC nº 173/2020, que determinou a suspensão de
pagamentos das dívidas contratadas entre a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, e também afastou e/ou dispensou, entre outras, as condições e
vedações previstas no artigo 14 (comprovações
relacionadas à renúncia de receita ou ampliação de benesses tributárias),
no inciso II do artigo 16 (declaração do
Ordenador da Despesa quanto à
adequação do aumento da despesa com as peças de planejamento) e 17 (despesas obrigatórias de caráter
continuado) da LRF.
Por oportuno, o
artigo 8º da LC nº 173/2020 se reporta ao estado de calamidade pública tratado
no artigo 65 da LRF, ou seja, embora as medidas de ajustes sejam assemelhadas,
decorrem de situações distintas.
Outros dispositivos
constitucionais relativos à calamidade pública e seus efeitos nas esferas
social, fiscal, legislativa, de pessoal, de operações de créditos, foram incluídos pela EC nº 109/2021, a saber, artigos
167-B a 167-G.
11.1 - Programação Financeira Mensal
Até 30 dias após a
publicação do Orçamento, o Executivo divulgará a Programação Financeira Mensal,
nesta abrangendo os demais Poderes. O limite para tanto é a Despesa Total
Autorizada na Lei Orçamentária Anual.
Aqui, sempre é bom lembrar,
a Lei 4.320/1964 fala em programação trimestral (art. 47), enquanto a LRF a quer mensal (art. 8º, caput, LC nº 101/2000).
A programação de
saídas financeiras é tarefa importante na boa administração financeira,
porquanto a Receita Pública oscila, sobe e desce, às vezes muito, durante os 12
meses do ano.
Tal programação é
excelente antídoto contra o déficit da execução orçamentária. A propósito da execução orçamentária, oportuno lembrar que
a prática de não empenhar contribuições sociais ou o empenhamento com
posterior cancelamento daqueles liquidados em razão de parcelamentos, diminuindo eventual
déficit apurado e alterando a apuração das Despesas de Pessoal e
ampliando a Dívida Fundada ou de Longo
Prazo, não é aceita pelo Tribunal
Nesses casos, ocorrendo cancelamento de empenhos do exercício, a Fiscalização promoverá os ajustes
necessários, em decorrência do Regime da Competência (das Despesas), a exemplo
do corrido no Processo TC- 3939.989.16-6:
“Incontroversa a ofensa ao limite
máximo de 54% da LRF (art. 20, III, b) no que se refere aos gastos com pessoal,
de acordo com análise da fiscalização, ratificada pelo Setor de Cálculos desta
Corte.
Os índices atingiram 57,40% após a
acertada inclusão de R$ 4.252.044,07 correspondentes a empenhos liquidados de
encargos previdenciários, anulados pela Administração Municipal ao final de
2016 e “reempenhados” em 2017 para viabilizar eventual parcelamento junto ao
INSS.
Considero acertado o ajuste, tendo em vista a adoção do regime de competência para as despesas de pessoal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 18, § 2º. [...]
Os mecanismos para
fazer frente a cenários fiscais desfavoráveis encontram-se previstos na Lei de Responsabilidade
Fiscal, como o incremento de suas
Receitas Próprias, a atualização da Planta Genérica de Valores ou a efetiva
cobrança da Dívida Ativa; e, de outro lado, no Contingenciamento de Despesas,
na conformidade disposta no item seguinte.
Além da LRF, outras
medidas de ajuste fiscal constam dos
incisos I a X do artigo 167-A da CF, acrescido por meio da EC nº 109/2021,
inovações que foram objeto do Comunicado SDG nº 35/2021 citado no item 11 deste
Manual.
De acordo com o
Comunicado, tais medidas, facultativas, se assemelham àquelas tratadas pelo
artigo 8º, da LC nº 173/2020, ressalvando, porém, que não se confundem com os
percentuais de gastos, notadamente os de Pessoal, sujeitos a limites e
reconduções, nos termos da LRF, além de não interferirem nas regras da sobredita Lei Complementar nº 173/2020.
11.2 - O contingenciamento de dotações
Desde que a Receita
evolua abaixo do esperado, comprometendo os resultados prometidos na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), os
Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e o Ministério Público, por conta
própria, contingenciarão (“congelarão”) parte
de suas verbas e quotas financeiras, na medida exata da queda da receita.
Essa avaliação de
desempenho da receita acontecerá a cada dois meses, tendo por base o documento
anual que estimou a arrecadação, para intervalo de dois meses (art. 13, LRF). Sem essas metas
bimestrais de receita não seria possível tal controle orçamentário.
