Lei de Responsabilidade Fiscal: um imperativo na gestão dos serviços públicos

 

A Responsabilidade Fiscal foi criada para garantir a transparência, o controle e a responsabilidade na gestão das finanças públicas.

Uma breve introdução

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma legislação brasileira criada para garantir a transparência, o controle e a responsabilidade na gestão das finanças públicas. Ela foi instituída pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Seu principal objetivo é impor normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, assegurando a estabilidade econômica do país.

Abaixo estão alguns dos pontos chave sobre a LRF:

Controle dos Gastos Públicos

A LRF estabelece limites para os gastos com pessoal, tanto no âmbito da União quanto dos estados e municípios. Esses limites ajudam a evitar que os gastos com salários e benefícios se tornem insustentáveis.

O Equilíbrio Orçamentário

A lei exige que os governantes elaborem orçamentos equilibrados, onde as receitas estimadas sejam suficientes para cobrir as despesas previstas. Isso impede a criação de déficits orçamentários sem justificativa adequada.

A Transparência

A LRF exige a divulgação de informações detalhadas sobre as contas públicas. Isso inclui a publicação de relatórios fiscais, permitindo que a sociedade e os órgãos de controle acompanhem a execução orçamentária e financeira.

A Responsabilidade na Arrecadação e Despesa

A lei impõe sanções para gestores que não cumprirem suas determinações, como a perda do cargo público, inelegibilidade e outras penalidades administrativas

A Gestão da Dívida Pública

A LRF estabelece limites para a dívida pública dos entes federativos, buscando evitar o endividamento excessivo e garantir a capacidade de pagamento.

O Planejamento

A lei reforça a importância do planejamento na gestão fiscal, exigindo a elaboração de planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais que respeitem os princípios de responsabilidade fiscal.

A LRF é um marco na administração pública brasileira, promovendo uma gestão mais responsável e sustentável das finanças públicas, contribuindo para a estabilidade econômica do país e para a confiança dos cidadãos e investidores nas políticas governamentais.

1 - Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) possui diversos objetivos que visam melhorar a gestão fiscal e promover a transparência e a responsabilidade no uso dos recursos públicos. Aqui estão os principais objetivos da LRF:

Estabilidade das Finanças Públicas:

 - Garantir que a administração pública mantenha suas contas equilibradas, evitando déficits excessivos que possam comprometer a saúde financeira do país.

Controle e Transparência:

- Promover a transparência na gestão fiscal através da divulgação de informações detalhadas sobre receitas, despesas e dívidas públicas.

- Estabelecer mecanismos de controle social, permitindo que a sociedade acompanhe e fiscalize a execução orçamentária e financeira.

Planejamento e Previsibilidade:

- Incentivar o planejamento fiscal e orçamentário, obrigando a elaboração de planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e leis orçamentárias anuais.

- Garantir que as previsões de receita e despesa sejam realistas e compatíveis com a capacidade financeira do ente público.

Responsabilidade na Gestão Fiscal:

- Estabelecer limites para despesas com pessoal e endividamento público, evitando o comprometimento excessivo dos recursos financeiros.

- Assegurar que os gestores públicos adotem práticas responsáveis na arrecadação e aplicação dos recursos, evitando gastos desnecessários ou ineficientes.

Disciplina Fiscal:

- Impor limites para a criação de novas despesas e para a renúncia de receitas, evitando que novos compromissos sejam assumidos sem a correspondente fonte de recursos.

- Exigir a compensação de renúncias de receitas (desonerações fiscais) e a criação de despesas obrigatórias de caráter continuado, de modo a preservar o equilíbrio fiscal.

Responsabilização dos Gestores Públicos:

- Estabelecer sanções para os gestores que descumprirem as normas estabelecidas pela LRF, incluindo penalidades administrativas e jurídicas.

- Assegurar que os responsáveis pela gestão pública adotem uma postura ética e comprometida com a boa governança fiscal.

Sustentabilidade da Dívida Pública:

- Definir limites para o endividamento dos entes federativos, garantindo que a dívida pública seja mantida em níveis sustentáveis e compatíveis com a capacidade de pagamento.

Esses objetivos visam promover uma gestão pública mais eficiente, transparente e responsável, contribuindo para a estabilidade econômica do país e para a confiança dos cidadãos e investidores nas políticas fiscais adotadas pelos governos federal, estaduais e municipais.

2 - Abrangência Institucional

A Lei Complementar nº 101, de 2000, alcança todos os Entes da Federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, seus Poderes, fundos e entidades da Administração Indireta: Autarquias, Fundações e Empresas Estatais, destas excluídas as empresas estatais que não dependem do Tesouro Central para realizar suas operações.

 

Mesmo não dependentes do Erário Central, Autarquias e Fundações instituídas ou mantidas pelo Poder Público (Direito Público ou Privado) estão, todas elas, sujeitas aos limites e condições estabelecidos pela LRF.

 

Ante esse Regime Fiscal, submetem-se também os Consórcios Públicos, tanto aqueles anteriormente instituídos, quanto os regulados pela Lei Federal nº 11.107/2005 e pelo Decreto nº 6.017/2007.

Livre da LRF está, por exemplo, uma empresa estatal que arrecada, ela mesma, o suficiente para seu próprio custeio e não tenha recebido, no exercício anterior, recursos financeiros de seu controlador para pagamento de despesas, ainda que, para tanto, venda mercadorias e serviços ao Ente Central (Prefeitura Municipal ou Administração Direta do Estado).

Muito embora escriturem segundo a Contabilidade Comercial (Lei Federal nº 6.404, de 1976), as Estatais Dependentes e as Fundações Governamentais de Direito Privado, todas elas, devem produzir, em separado, demonstrativos segundo a Contabilidade Pública (Lei Federal nº 4.320/1964); isso, para viabilizar a consolidação orçamentária, financeira e patrimonial de todas as entidades do mesmo nível de governo.

Ainda estão submetidos à Lei Fiscal os Órgãos que se seguem, além daqueles correspondentes na União.

2.1 - Nível Estadual

- Poder Executivo: a Administração Direta, Indireta e Fundacionais do Estado; 

- Poder Legislativo: a Assembleia Legislativa e o Tribunal de Contas;

- Poder Judiciário: O Tribunal de Justiça e outros, quando houver; o Ministério Público.

2.2 - Nível Municipal 

- Poder Executivo: a Prefeitura do município;

 

- Poder Legislativo: a Câmara dos Vereadores e o Tribunal de Contas do município, quando houver.

3  Planejamento. Peça básica da Lei de Responsabilidade Fiscal

Planejar é preciso. Eis aqui exigência básica da Lei Fiscal.

O município não mais poderá apresentar Planos Orçamentários feitos, apenas, para cumprir a forma da lei.

Planos sem compromisso com a realidade, copiados, singelamente, de modelos disponíveis no mercado.

Não planejar significa gastar o dinheiro público em prioridades imediatistas, de conveniência, que vão surgindo à frente.

Quantos empréstimos, onerosos, precisaram ser feitos por falta de planejamento? Quanta Dívida de Curto Prazo foi acumulada por super estimativa das receitas e despesas do orçamento? Quantas obras foram iniciadas à custa da paralisação de outras? Quantas ações, realizadas emergencialmente e a alto custo, poderiam ter sido antes previstas? Quantos servidores foram admitidos em setores que nada tinham a ver com as reais prioridades da Administração?

Nada mais exemplar dessa negligência do que Planos Plurianuais e Lei de Diretrizes Orçamentárias sem nenhuma quantificação física e financeira, apresentando somente intenções genéricas; quase sempre improváveis.

 

A par dessas ocorrências, os Tribunais de Contas na análise das Contas Anuais tem reiteradamente recomendado aos seus jurisdicionados que utilizem indicadores que possibilitem o acompanhamento em relação ao que foi planejado e apliquem, em tempo, as medidas corretivas necessárias.

 

Não é demais lembrar que o § 1º do artigo 1º da LRF exige ação planejada e transparente, requisito da responsabilidade na Gestão Fiscal.

 

Além disso, o pleno exercício das competências legislativas envolve a fiscalização dos atos do Executivo e a avaliação da eficiência e dos resultados das políticas públicas implementadas de acordo com programas e ações delineados nas peças de planejamento.

Neste diapasão, a eficácia e efetividade apenas possuem condições de ser suficientemente mensuradas a partir da definição objetiva de indicadores e metas físicas que permitam a elaboração de um diagnóstico entre o que foi planejado e pretendido pela Administração e o resultado efetivamente alcançado após determinado período. Desta forma, destaca-se a grande relevância da matéria para que o Legislativo, naquilo que a ele compete durante a apreciação e deliberação dos projetos de lei que tratem do PPA e da LDO, exerça rigorosa verificação quanto à existência de indicadores e metas físicas por programa e ações de governo.

 

A carência de planejamento orçamentário era justificada pela não edição da Lei Complementar que definiria os contornos básicos dos três instrumentos que integram o processo orçamentário nacional: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei de Orçamento Anual (art. 165, § 9º, CF).

Agora, a Lei Complementar 101/2000 disciplina certos conteúdos das Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual, ambas de iniciativa privativa do Poder Executivo.

 

Na elaboração dos instrumentos orçamentários, recomenda-se:

- Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) devem estabelecer, por programa de governo, custos estimados e metas físicas.

 

- Os programas governamentais devem ser mais bem previstos, evitando- se elevada modificação do orçamento, quer mediante créditos adicionais ou por meio de transposições, transferências e remanejamentos.

  

- Salutar que seja moderada, próxima à inflação do ano seguinte, a margem orçamentária para abertura, por Decreto, de créditos suplementares (art. 165, § 8º da CF).

 

- A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve estar municiada dos anexos de metas e riscos fiscais (art. 4º, § 1º a 3º da Lei de Responsabilidade Fiscal).

 

- A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve evidenciar critérios objetivos para limitação de empenho, caso haja queda na receita estimada (art. 4º, I, “b” da LRF).

 

- A Lei de Diretrizes Orçamentárias precisa enunciar objetivas condições para subvencionar entidades do Terceiro Setor (art. 4º, I, “f” da LRF).

 

- A Lei Orçamentária Anual deve abranger todas as Entidades Públicas do município, atendendo ao Princípio Orçamentário da Unidade (art. 165, § 5º, I da CF).

 

- Oriundos da participação popular (art. 48, LRF), as obras e outros projetos devem se individualizar, na Lei Orçamentária Anual, em específicas cate gorias programáticas.

 

- A transposição, transferência e remanejamento devem estar precedidos de autorizações legislativas (art. 167, VI da CF), exceto no caso previsto no § 5º do referido dispositivo legal, introduzido pela EC nº 85/2015.

 

- A Lei Orçamentária Anual precisa detalhar-se até o nível do elemento de despesa (art. 15 da Lei Federal nº 4.320/1964).

 

Em razão da Emenda Constitucional nº 109/2021, referente ao pagamento de precatórios judiciais, a proposta orçamentária deverá conter, no caso do Regime Especial, dotação em Sentenças Judiciais para que até 2029 seja quitado o passivo judicial que lhe toca. No caso do Regime Ordinário, vigora o artigo 100 da Constituição Federal, de tal modo que deverão ser previstas dotações orçamentárias para quitar os precatórios chegados até 02 de abril último, data estabelecida no artigo 100, § 5º, da CF, por meio da EC nº 114/2021.

 

Cabe destacar a inovação introduzida pela Lei de Responsabilidade Fiscal, impondo uma nova cultura na elaboração das Peças de Planejamento, ao estabelecer no parágrafo único do artigo 48 a sua transparência, assegurando a participação popular nas definições

das prioridades estabelecidas para a Administração, por meio de audiências públicas nas fases diferenciadas de “elaboração” e de “aprovação” das propostas orçamentárias.

Cabe, assim, recomendação ao Legislativo para que atenda, em sua plenitude, o disposto no artigo 48, parágrafo único, I, da Lei de Responsabilidade Fiscal, designando datas e horários que permitam o comparecimento do maior número possível de pessoas nas mencionadas audiências.

Com relação à mensagem de envio da proposta à Câmara Municipal, a mesma deverá no seu bojo expor de forma circunstanciada a situação econômico-financeira da Administração, demonstrando o nível de endividamento do município, apresentando a sua Dívida Flutuante e Fundada, a situação de Restos a Pagar e outros compromissos financeiros frente a sua capacidade de liquidez; a justificação da política econômico-financeira do Governo e justificação da receita e despesa para o período plurianual, particularmente no tocante ao orçamento de capital, conforme dispõe o inciso I do art. 22 da Lei Federal nº 4320/1964.

De concreto, passados mais de 20 anos da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, além dos núcleos centrais compostos pelos limites e condições relativos às despesas fiscais e do endividamento, houve inegável incremento quanto à exigência do aperfeiçoamento dos institutos de transparência e de uma melhor técnica para a elaboração das peças de planejamento.

Sinalizando esta diretriz, o Tribunal de Contas lançou em 2015 o “Índice de Efetividade da Gestão Municipal–IEGM”, composto pelos Índices de Educação, Saúde, Planejamento, Gestão Fiscal, Meio Ambiente, Cidades Protegidas e Governança da Tecnologia da Informação e avaliadas sob cinco faixas de classificação, definidas a partir das notas alcançadas nos sete índices setoriais: altamente efetiva (A); muito efetiva (B+), efetiva (B), em fase de adequação (C+) e baixo nível de adequação (C).

O índice de planejamento atingiu em 2020, na média geral, a nota C+ (em fase de adequação), a segunda mais baixa, revelando estatisticamente os achados e recomendações verificados nos exames das contas anuais das entidades municipais, que vão desde as constantes desconfigurações do orçamento decorrentes das expressivas alterações por meio de créditos adicionais, muitas vezes originárias da falta de preparo dos responsáveis pela sua elaboração, pela ineficiência do processo de comunicação e discussão interna da proposta orçamentária, pela falta de atuação e fiscalização da Câmara Municipal nas fases de elaboração e aprovação ou mesmo pela ineficiência das audiências públicas.

Das Considerações Finais no Anuário 2021 do IEG-M, abrangendo o período de 2014 a 2020, convém destacar o seguinte sobre planejamento:

“O resultado do planejamento nos municípios merece uma atenção especial. Houve uma queda considerável na média do i-Plan de 2016 para 2017, alterando a faixa de resultado de C+ – Em fase de adequação – para a faixa C – Baixo nível de adequação. Apesar de uma pequena recuperação no exercício de 2019, o patamar médio dos municípios paulistas continua abaixo do adequado. O número de municípios na menor classificação do IEG-M é de 336 nesta última edição. A classificação de 52% dos municípios na faixa C reflete o pouco interesse da administração pública nesta etapa da gestão, contrariando o método PDCA, reconhecido mundialmente como uma ferramenta de melhoria contínua composta por: Planejamento, Execução, Verificação e Atuação.”

Trata-se, portanto, de desafios que deverão ser superados mediante o aperfeiçoamento das técnicas de planejamento, do uso de metodologia adequada, da especialização de setores voltados ao planejamento e controle, além de servidores capacitados e com treinamento constante, bem como incentivar a participação popular e assegurar o processo de transparência mediante o emprego de linguagem adequada à sociedade e de ampla utilização dos recursos tecnológicos

4 - O Plano Plurianual segundo a Constituição do Brasil

 

A Constituição de 1988 introduziu significativa alteração no sistema orçamentário nacional, que passou a ser composto de três leis, entre si integradas:

-  O Plano Plurianual – PPA, bem mais abrangente do que o então Plano Plurianual de Investimentos;

 

-  A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, inovação da Carta;

 

-  A Lei Orçamentária Anual – LOA, que deixou de ser o único instrumento legal da dinâmica orçamentária.

 

Inexistindo, até o momento, Lei Complementar que mostrará a definitiva configuração do PPA, duas normas constitucionais indicam a essência desse plano de médio prazo. Uma delas proíbe investimento superior a um ano de execução, sem que tal esteja disposto no Plano Plurianual (art. 167, § 1º); a outra regra revela o conteúdo mínimo do instrumento em questão:

-  Previsão, para 4 anos, das Despesas de Capital, ou seja, aquelas que aumentam o Patrimônio Líquido, seja pelo incremento do Ativo (mais equipamentos e obras), seja por meio da diminuição do Passivo (amortização do principal da Dívida);

 

-  Previsão, para 4 anos, dos gastos oriundos das antes citadas Despesas de Capital. Ex.: custos de operação de um prédio escolar, construído na vigência do mesmo PPA;

 

-  Previsão, para 4 anos, de programas de duração continuada (Saúde, Educação, Meio Ambiente, Assistência Social).

À época da elaboração do Plano Plurianual, a pergunta-chave é: nos próximos 4 anos, o que será feito para a população? Qual o plano de governo para esse período quadrienal?

A vigência do PPA alcança o primeiro ano do mandato do próximo administrador (art. 35, § 2º, I do ADCT).

A EC nº 105/2019 incluiu o artigo 166-A na Constituição Federal dispondo sobre a possibilidade de alocação de recursos a Estados, Distrito Federal e Municípios, através de Emendas Individuais Impositivas apresentadas ao Projeto de Lei Orçamentária.

A teor do seu § 5º, pelo menos 70% das transferências especiais tratadas no inciso I do caput do referido artigo, deverão ser aplicadas em despesas em Despesa de Capital, excetuando-se os encargos referentes ao Serviço da Dívida, nos termos do inciso II do § 1º do dispositivo constitucional em questão.

5 - Os prazos e os conteúdos adicionais do Plano Plurianual conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal

Aprovado no Congresso Nacional, o autógrafo da Lei Fiscal previa prazos e a inserção de anexo ao Plano Plurianual. O Presidente da República vetou tais dispositivos, alegando que os prazos eram muito restritos e que o Anexo de Políticas Fiscais se confundia com o Anexo de Metas Fiscais, este da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Na Constituição Federal, os prazos estabelecidos para a União foram os seguintes (art. 35, §2º, I):

-  Até 31 de agosto do primeiro ano do mandato presidencial: Presidente encaminha ao Congresso Nacional.

 

- Até o encerramento da sessão Legislativa: Congresso devolve para sanção do Presidente da República.

A Constituição do Estado de São Paulo, por sua vez estabeleceu data menor para envio (art. 174, § 9º, item 1):

-  Até 15 de agosto do primeiro ano do mandato executivo: Governador encaminha à Assembleia Legislativa.

 

-  Até o encerramento da sessão Legislativa: Assembleia Legislativa devolve para sanção do Governador, donde se infere que não pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do Executivo ou mesmo não apreciar.

Aparentemente, tais prazos dizem respeito à União e ao Estado de São Paulo. Diante do veto imposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, que definiria tais prazos, abrem-se duas possibilidades aos municípios: uma seria vincularem- se aos prazos previstos no art. 35, §2º, do ADCT da Constituição da República, diante da omissão da legislação local; outra seria disporem expressamente sobre o assunto enquanto não determinados os prazos pela Lei Complementar a que se refere o artigo 165, § 9º, I, da Constituição Federal.

Nesse último caso, os prazos seriam fixados na Constituição Estadual e nas Leis Orgânicas Municipais.

 

Cabe lembrar que na fixação dos prazos devem ser observados parâmetros razoáveis, que permitam a adequada formulação das leis orçamentárias numa sequência lógica e harmônica, de tal forma que permitam a apreciação nas Casas Legislativas com prazo razoável para a sua discussão perante os parlamentares, bem como para assegurar a participação popular nas fases de elaboração e aprovação do anteprojeto das respectivas peças.

6 - A Lei de Diretrizes Orçamentárias segundo a Constituição Federal

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é a grande inovação no sistema orçamentário nacional, introduzida que foi pela Carta de 1988, sendo que, no âmbito da LRF, destaca-se como instrumento fundamental, eis que regula, todo ano, conteúdos essenciais para o uso responsável do dinheiro público.

A Constituição revela o que, minimamente, deve fazer-se presente nas Diretrizes Orçamentárias (art. 165, § 2º):

-  Metas e prioridades para o exercício seguinte; aqui, é detalhada a parcela do PPA que se realizará no ano vindouro; esse teor, o das metas e prioridades, faz da LDO uma “ponte” entre o Plano Plurianual e a Lei de Orçamento;

 

- Orientações gerais para elaboração do Orçamento-Programa. Ex.: despesas de publicidade e propaganda comporão específica categoria programática; quais as prioridades de governo; qual o limite de Despesa de Pessoal para Autarquias e Fundações; quais as despesas proibidas; quanto se repassará para as Entidades do Terceiro Setor;

 

- Alteração na legislação tributária: neste ponto, o Executivo sinalizará que pretende elevar a alíquota do IPTU ou corrigir seus valores venais, assim como adequar Taxas aos respectivos custos, logicamente amparados por leis específicas (art. 150, I da CF);

 

Estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Além do referido artigo, a Constituição prescreve, em outros artigos, certos conteúdos da LDO:

- Previsão específica quanto às mudanças na política de Pessoal: neste caso, a Administração informará que pretende criar e prover cargos, conceder aumento ou reajuste ao funcionalismo, reestruturar carreiras, entre outras práticas (art. 169, § 1º).

 

- Identificação de limite para o gasto legislativo, tendo em foco os parâmetros máximos contidos no artigo 29-A da Constituição Federal (art. 51, IV e 52, XIII).

7- Os prazos e conteúdos adicionais das Diretrizes Orçamentárias, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal

ALei de Diretrizes Orçamentárias apresenta, todo ano, conteúdos indispensáveis de responsabilidade fiscal.

Além dos sobreditos teores constitucionais, a LDO apresentará os que seguem:

-  Critérios para contingenciamento (“congelamento”) de dotações quando a evolução da receita bimensal comprometer os resultados orçamentários e financeiros pretendidos (art. 4º, I, “b”);

 

- Regras para avaliar a eficiência das ações desenvolvidas, na forma de controle operacional de custos (art. 4º, I, “e”);

 

- Condições para ajudar financeiramente instituições privadas. Ex.: metas operacionais de atendimento; aplicação na atividade-fim de, ao menos, 80% da receita; regularidade fiscal da beneficiada; atestado de bom funcionamento (art. 4º, I, “f”);

 

- Condições para transferir recursos para Entes da Administração Indireta. Ex.: cumprimento de metas por parte de Autarquias, Fundações e Estatais Dependentes, (art. 4º, I, “f”);

 

- Autorização para o município auxiliar o custeio de despesas próprias do Estado e da União. Ex.: gastos de operação do quartel da Polícia Militar, do Tiro de Guerra, do Cartório Eleitoral, da Delegacia de Polícia, do Fórum, entre tantos outros (art. 62, I);

 

- Critérios para novos projetos, após o adequado atendimento dos que estão em andamento (art. 45, caput, c.c. art. 5º, § 5º);

 

- Critérios para o Poder Executivo estabelecer a Programação Financeira Mensal para todo o município, nele incluído a Câmara (art. 8º, caput);

 

- Percentual da Receita Corrente Líquida que será retido, na peça orçamentária, enquanto Reserva de Contingência, destinada a passivos contingentes e outros riscos fiscais (art. 5º, III);

 

- Critérios para contratação de horas extras quando o Poder superar o limite prudencial para pessoal: Executivo, 51,30% da RCL; Legislativo, 5,7% da RCL (art. 22, parágrafo único, V);

 

- Determinação do índice de preços para atualização monetária do principal da Dívida Mobiliária Refinanciada (art. 5º, § 3º);

Da mesma forma que os prazos para o PPA, diante do veto presidencial ao artigo que também definiria para a LDO, restou uma lacuna legal.

A Constituição Federal definiu para a União o seguinte prazo (art. 35, §2º, II, ADCT):

-  Até o dia 15 de abril de cada ano: Presidente encaminha ao Congresso Nacional.

 

- Até o encerramento do primeiro período da sessão Legislativa: Congresso devolve para sanção do Presidente da República.

A Constituição do Estado de São Paulo estabeleceu data para envio pouco diferente (art. 174, § 9º, item 2):

-  Até 30 de abril, anualmente: Governador encaminha à Assembleia Legislativa.

- Até o encerramento da sessão Legislativa: Assembleia Legislativa devolve para sanção do Governador, donde se infere que não pode o Legislativo rejeitar todo o projeto do Executivo ou mesmo não apreciar.

No primeiro ano do mandato, na hipótese de o PPA ser elaborado após a LDO, esta poderá conter autorização legislativa para que as metas e prioridades para o primeiro ano de vigência do PPA sejam estabelecidas na própria peça plurianual.

8 - Os Anexos adicionais das Diretrizes Orçamentárias, conforme a Lei de Responsabilidade Fiscal

8.1  Anexo de Metas Fiscais

 

Esse Anexo preverá metas para os três anos seguintes. É o triênio móvel, mais bem ilustrado com o exemplo: Ano Atual (X), serão antevistos resultados para (X+1), (X+2) e (X+3); já, em (X+1), serão reprogramadas, se for o caso, as metas de (X+2) e (X+3).

E o que vem a ser essas Metas Fiscais?

Meta Fiscal é o que se espera arrecadar, gastar e, do confronto dessas ações, obter uma sobra para quitar Restos a Pagar e o Serviço da Dívida Consolidada (principal, juros e demais encargos).

 

Enfim, o Anexo das Metas Fiscais compreenderá:

8.1.1 - Previsão trienal da Receita, da Despesa, e dos Resultados Primário e Nominal. Tendo em mira que os municípios padecem da Dívida de Curto Prazo, composta, em imensa maioria, por Restos a Pagar sem cobertura financeira, sob tal cenário, este Tribunal de Contas solicita previsão, na LDO, de Meta de Resultado Bruto de Execução Orçamentária, conquanto os resultados Primário e Nominal não solvam aquela dívida de Restos a Pagar.

De acordo com o artigo 5º, II da Lei nº 10.028, de 2000, Chefe de Poder Executivo que não apresentar o Anexo de Metas Fiscais sofrerá multa equivalente a 30% de seus vencimentos anuais.

8.2 - Resultado Primário e Resultado Nominal

Em vários trechos, a LRF alude a Resultado Primário e Nominal.

É bem assim, pois um dos intuitos básicos do novo direito é restringir a despesa e, daí, criar superávit para reduzir o saldo da Dívida.

O Resultado Primário indica a sobra (ou a falta) de dinheiro para satisfazer o Serviço da Dívida, notadamente da que tem longo prazo de duração, designada Consolidada ou Fundada

 

Então, depois de a Administração atender a todos os seus gastos de operação, manutenção e investimento, os denominados primários, após isso, o valor que sobra é chamado superávit primário, servindo para quitar juros e outras retribuições de empréstimos e financiamentos

 

Para a apuração do Resultado Primário, não deverão ser computadas as Receitas e Despesas Intraorçamentárias.De outro lado, se nada restou para essas despesas financeiras, diz-se que obteve o Ente um déficit primário, isto é, as receitas arrecadadas sequer cobriram as despesas normais, primárias, de movimentação da máquina pública.

De sua parte, o Resultado Nominal mostra a oscilação, quadrimestral ou anual, no Saldo da Dívida Consolidada Líquida, vale dizer, o número utilizado no cálculo do respectivo limite fiscal (Estados: 200% da Receita Corrente Líquida; Municípios: 120% da mesma base de cálculo. Art. 3º, Resolução nº 40/2001, do Senado Federal).

A mando da mencionada Resolução, Saldo Líquido vem a ser a diferença entre o Saldo Bruto Devedor e as Disponibilidades Monetárias, reduzidas estas pelos Restos a Pagar Liquidados.

 

8.3 - Anexo de Riscos Fiscais

A Lei de Diretrizes Orçamentárias agrega mais um anexo, o de Riscos Fiscais, no qual se avalia a ocorrência de pagamentos incertos, eventuais, contingentes, que podem ameaçar o equilíbrio na execução orçamentária.

Exemplo: descrição dos débitos judiciais, cuja exigibilidade se concretize no exercício a que se refere a LDO, lembrando que, no caso particular dos precatórios, o prazo de apresentação (até 2 de abril, conforme EC nº 114/2021), coincide agora com o limite de entrega da LDO.

9 - A Lei Orçamentária Anual, segundo a Constituição Federal

Conforme a Carta de 1988, o Orçamento Anual compreende:

O Orçamento Fiscal, onde se estimam Receitas e Despesas de toda a Administração Direta e das entidades da Administração Indireta (art. 165,§ 5º, I);

- O Orçamento de Investimento das estatais que não dependem do Tesouro Municipal, por fonte de financiamento⁵ (art. 165, § 5º, II);

 

-  O Orçamento de Seguridade Social, nele incluído a Saúde, a Assistência e a Previdência Social (art. 165, § 5º, III).

 

Importante destacar que a inclusão de novos projetos na LOA deve observar o disposto no artigo 45, da LRF, a teor do Comunicado SDG nº 34/2018.

 

A EC nº 102/2019 incluiu o § 14 ao artigo 165 da CF, facultando a inclusão de provisões de despesas para exercícios seguintes, com especificação dos investimentos plurianuais e daqueles em andamento.

Em relação à aprovação da Lei Orçamentária, outras alterações foram promovidas no artigo 109, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, por meio da EC nº 109/2021, com modificação de redações ou inclusão de incisos, parágrafos e alíneas.

 

Em síntese, se à época da aprovação da LOA for verificada que a proporção da Despesa Obrigatória Primária em relação à Despesa Primária Total, com limites definidos no artigo 107 do ADCT, for superior a 95%, até o fim do período a que se refere a Lei Orçamentária, sem prejuízo de outras medidas, são vedadas qualquer forma de alteração remuneratória a servidores públicos, civis e militares, e empregados públicos, salvo se decorrente de decisão judicial transitada em julgado ou resultante de determinação legal anterior ao início da aplicação das medidas tratadas pelo artigo 109 do ADCT.

As vedações alcançam admissões ou contratações de pessoal a qualquer título, ressalvadas as situações descritas nas alíneas “a” a “d” do inciso IV do citado dispositivo constitucional; a realização de concursos públicos (exceto reposição por vacância, cf. inciso IV); a criação ou majoração de qualquer vantagem remuneratória (exceto em razão de decisão transitada em julgado ou por determinação legal anterior às disposições do referenciado artigo) e o aumento de benefícios de cunho indenizatório (exceto nas mesmas condições descritas).

Caso as vedações citadas no caput do artigo 109 forem acionadas, fica também vedada a concessão de Revisão Geral e Anual (art. 37, X, CF).

Por fim, as regras do dispositivo constitucional em questão não revogam ou suspendem o atendimento de dispositivos constitucionais e legais que tratem de Metas Fiscais ou limites máximos de despesas.

 

Aplicam-se, também, às proposições legislativas, mas não às medidas de combate à calamidade pública nacional, cuja vigência ou efeitos não ultrapassem a sua duração, nos casos indicados no § 5º do artigo 109 do ADCT.

9.1 - Os conteúdos adicionais do Orçamento Anual, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal

Além do teor previsto na Constituição e na Lei Federal nº 4.320/1964, a Lei Orçamentária Anual conterá:

 

-  Anexo atestando a compatibilidade com as Metas Fiscais propostas na LDO, a saber, Resultados Primário, Nominal e, também, o Bruto da Execução Orçamentária, (art. 5º, II, c.c. art. 4º, § 1º);

 

- Documento revelando a forma de compensar as novas renúncias de receita e as novas despesas obrigatórias de caráter continuado (art. 5º, II, c.c. art. 165, § 6º, CF);

 

- Provisão de Reserva de Contingência para garantir pagamentos imprevistos, inesperados, contingenciais (art. 5º, III, “b”).

9.2 - Orçamento Legislativo

 

Trinta dias antes de o Legislativo Municipal enviar sua proposta orçamentária, o Executivo informará àquele Poder o tamanho da Receita Prevista para o ano seguinte, inclusive da Receita Corrente Líquida (art. 12, § 3º, LRF).

 

A propósito do orçamento relacionado ao Poder Legislativo, mais precisamente quanto ao resultado de sua execução, oportuno anotar que foram introduzidas inovações no artigo 168 da CF, com a inclusão dos §§ 1º e 2º através da EC nº 109/2021.

O primeiro trata da vedação de transferência a Fundo de recursos originados dos repasses duodecimais, ao passo que o segundo introduziu norma presente em algumas Leis Orgânicas Municipais, no sentido de que o saldo financeiro advindo dos citados repasses deve ser restituído ao Caixa do Tesouro respectivo ao final do período, sob pena de dedução dos valores não devolvidos das primeiras parcelas de duodécimos do exercício subsequente.

  

9.3  - A Reserva de Contingência

 

O Presidente da República vetou a pretensão de se imprimir caráter financeiro à Reserva da Contingência, a qual, se assim não fosse, também supriria Restos a Pagar sem suporte de Caixa.

Segundo o veto, o remédio para Restos a Pagar sem cobertura financeira é “dispositivo flagrantemente contrário à responsabilidade fiscal, na medida em que pressupõe a execução de despesas acima das disponibilidades financeiras do exercício” (in: Mensagem Presidencial 627, de 04/05/2000).

Dessa forma, a Lei Orçamentária, no campo da Despesa, preverá Reserva de Contingência com a finalidade de suprir Passivos Contingentes e outros Riscos Fiscais (art. 5º, III, “b” da LRF).

10 - Os prazos  da   Lei   Orçamentária Anual, segundo Lei de Responsabilidade Fiscal

O Presidente da República vetou a imposição de prazos para tramitação do Orçamento Anual, sob o argumento de que “Estados e Municípios possuem prazos determinados, respectivamente, pelas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas” (in: Mensagem Presidencial 627, de 04/05/2000).

Assim, diante de tal lacuna, até que sobrevenha a sobredita Lei Complementar Federal, as Leis Orgânicas Municipais poderão legislar, observados parâmetros razoáveis de tramitação, o incentivo à participação popular e à ampla transparência, inclusive por meio dos recursos tecnológicos disponíveis, em linguagem fácil e acessível.

 

Na Constituição Federal, os prazos estabelecidos para a União foram os seguintes (art. 35, § 2º, III, ADCT):

-  Até 31 de agosto antes do encerramento do exercício: Presidente encaminha ao Congresso Nacional.

 

-  Até o encerramento da Sessão Legislativa: Congresso devolve para sanção do Presidente da República.

A Constituição do Estado de São Paulo, por sua vez estabeleceu data maior para envio (art. 174, § 9º, item 3):

-  Até 30 de setembro de cada ano: Governador encaminha à Assembleia Legislativa.

 

-  Até o encerramento da sessão Legislativa: Assembleia Legislativa delibera sobre o projeto de lei (art. 9º, § 4º).

10.1 - Não apresentação, não apreciação ou rejeição total da LOA

“Abaixo da Constituição, não há lei mais importante para a Administração Pública, porque o orçamento anual é o diploma legal que mais influencia o destino de toda a coletividade administrada.” (BRASIL, 2009).

Não raras vezes, o Executivo se vê diante da ausência de Orçamento aprovado para o exercício, tendo o Administrador a necessidade e a responsabilidade em promover o andamento da máquina pública e a continuidade de seus serviços essenciais e vitais. O que fazer?

Embora a existência de uma Lei Orçamentária aprovada decorra de exigência e observância aos Princípios da Anualidade e da Precedência, disso resulta que no regime do Orçamento Público toda despesa deve ser previamente autorizada por uma lei, fato é que pode ocorrer situações em que não exista no primeiro dia do exercício civil um Orçamento em vigor.

 

Algumas alternativas de solução têm sido utilizadas pelos Entes Federados ao longo do tempo, tais como o uso de créditos adicionais especiais, o uso de crédito extraordinário, a repetição do Orçamento do exercício anterior e a execução provisória do projeto da Lei Orçamentária, autorizada na LDO.

 

De todas, a última, inspirada na legislação italiana e alemã, é a que tem sido mais utilizada pela União, desde o orçamento de 1990 e pela maioria dos Estados, ou seja, a execução provisória do próprio projeto de Lei Orçamentária enviado pelo Poder Executivo.

 

O anteprojeto votado no Senado Federal – PLS nº 229 (aprovado no Plenário do Senado e remetido à Câmara em 21/06/16 – PLP 295/2016), que virá a regulamentar o artigo 165, § 9º, da Constituição Federal, dispõe sobre a não apresentação, a rejeição parcial e a não apreciação do Projeto de Lei Orçamentária Anual, com soluções semelhantes às práticas ora citadas, sendo que na situação mais comum, a falta de sanção do anteprojeto até a data de 31 de dezembro do ano anterior àquele em que deva vigorar, será válida a proposta apresentada, enquanto não sancionada a Lei Orçamentária para atendimento de:

 

-  Despesas que constituam obrigações constitucionais ou legais do Ente, inclusive o serviço da dívida;

 

- Despesas Correntes, conforme definido na   Lei   de Diretrizes Orçamentárias; Despesas contempladas no Orçamento de Investimento.

De toda sorte, é recomendável que a Lei de Diretrizes Orçamentárias contenha dispositivo para tratar situações dessa natureza, diante de eventual inexistência de um Orçamento aprovado ou rejeitado.

11 - Execução Orçamentária

A Lei Fiscal adotou mecanismo de aproximação dos valores orçados com o efetivo Fluxo Financeiro, permitindo, desta forma, o acompanhamento da execução orçamentária e a avaliação bimestral das Metas Fiscais.

Assim, o cumprimento do disposto exige a elaboração orçamentária com Estimativas de Receitas e Fixação de Despesas mensalmente alocadas. Os recursos legalmente vinculados à finalidade específica serão utilizados, exclusivamente, para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso (artigo 8º, parágrafo único, LRF).

O acompanhamento das Metas Fiscais, conforme estabelecido no artigo 9º, § 4º, da LRF, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, será feito pelo Poder Executivo, a quem compete demonstrar e avaliar o respectivo cumprimento de cada

quadrimestre em audiência pública na Comissão referida no § 1º do artigo 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas Estaduais e Municipais.

Além disso, para preservar a observância da Ordem Cronológica de Pagamentos de Precatórios determinada no artigo 100 da Constituição Federal, a execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de sentenças judiciais, por meio de Sistema de Contabilidade e Administração Financeira.

Não se desconsidera que a Programação Orçamentária possa ser afetada por ocorrências imprevistas e excepcionais, a exemplo do estabelecido no Programa Federativo de Enfrentamento do COVID-19, com a edição da LC nº 173/2020, que determinou a suspensão de pagamentos das dívidas contratadas entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios, e também afastou e/ou dispensou, entre outras, as condições e vedações previstas no artigo 14 (comprovações relacionadas à renúncia de receita ou ampliação de benesses tributárias), no inciso II do artigo 16 (declaração do Ordenador da Despesa quanto à adequação do aumento da despesa com as peças de planejamento) e 17 (despesas obrigatórias de caráter continuado) da LRF.

Por oportuno, o artigo 8º da LC nº 173/2020 se reporta ao estado de calamidade pública tratado no artigo 65 da LRF, ou seja, embora as medidas de ajustes sejam assemelhadas, decorrem de situações distintas.

Outros dispositivos constitucionais relativos à calamidade pública e seus efeitos nas esferas social, fiscal, legislativa, de pessoal, de operações de créditos, foram incluídos pela EC nº 109/2021, a saber, artigos 167-B a 167-G.

11.1 - Programação Financeira Mensal

Até 30 dias após a publicação do Orçamento, o Executivo divulgará a Programação Financeira Mensal, nesta abrangendo os demais Poderes. O limite para tanto é a Despesa Total Autorizada na Lei Orçamentária Anual.

Aqui, sempre é bom lembrar, a Lei 4.320/1964 fala em programação trimestral (art. 47), enquanto a LRF a quer mensal (art. 8º, caput, LC nº 101/2000).

A programação de saídas financeiras é tarefa importante na boa administração financeira, porquanto a Receita Pública oscila, sobe e desce, às vezes muito, durante os 12 meses do ano.

Tal programação é excelente antídoto contra o déficit da execução orçamentária. A propósito da execução orçamentária, oportuno lembrar que a prática de não empenhar contribuições sociais ou o empenhamento com posterior cancelamento daqueles liquidados em razão de parcelamentos, diminuindo eventual déficit apurado e alterando a apuração das Despesas de Pessoal e ampliando a Dívida Fundada ou de Longo Prazo, não é aceita pelo Tribunal

Nesses casos, ocorrendo cancelamento de empenhos do exercício, a Fiscalização promoverá os ajustes necessários, em decorrência do Regime da Competência (das Despesas), a exemplo do corrido no Processo TC- 3939.989.16-6: “Incontroversa a ofensa ao limite máximo de 54% da LRF (art. 20, III, b) no que se refere aos gastos com pessoal, de acordo com análise da fiscalização, ratificada pelo Setor de Cálculos desta Corte.

Os índices atingiram 57,40% após a acertada inclusão de R$ 4.252.044,07 correspondentes a empenhos liquidados de encargos previdenciários, anulados pela Administração Municipal ao final de 2016 e “reempenhados” em 2017 para viabilizar eventual parcelamento junto ao INSS.

Considero acertado o ajuste, tendo em vista a adoção do regime de competência para as despesas de pessoal, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 18, § 2º. [...]

Os mecanismos para fazer frente a cenários fiscais desfavoráveis encontram-se previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, como o incremento de suas Receitas Próprias, a atualização da Planta Genérica de Valores ou a efetiva cobrança da Dívida Ativa; e, de outro lado, no Contingenciamento de Despesas, na conformidade disposta no item seguinte.

Além da LRF, outras medidas de ajuste fiscal constam dos incisos I a X do artigo 167-A da CF, acrescido por meio da EC nº 109/2021, inovações que foram objeto do Comunicado SDG nº 35/2021 citado no item 11 deste Manual.

De acordo com o Comunicado, tais medidas, facultativas, se assemelham àquelas tratadas pelo artigo 8º, da LC nº 173/2020, ressalvando, porém, que não se confundem com os percentuais de gastos, notadamente os de Pessoal, sujeitos a limites e reconduções, nos termos da LRF, além de não interferirem nas regras da sobredita Lei Complementar nº 173/2020.

11.2 - O contingenciamento de dotações

Desde que a Receita evolua abaixo do esperado, comprometendo os resultados prometidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e o Ministério Público, por conta própria, contingenciarão (“congelarão”) parte de suas verbas e quotas financeiras, na medida exata da queda da receita.

Essa avaliação de desempenho da receita acontecerá a cada dois meses, tendo por base o documento anual que estimou a arrecadação, para intervalo de dois meses (art. 13, LRF). Sem essas metas bimestrais de receita não seria possível tal controle orçamentário.